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Análisis normativo y jurisprudencial de la compatibilidad para el ejercicio de una actividad privada por personal al servicio de la administración
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Jesús Manuel Fernández-Pacheco Rodríguez. Abogado
Santos Catalán Jiménez. Secretario del Ayuntamiento de Manzanares

El régimen jurídico de las incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas se encuentra en la actualidad regulado por la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, siendo de aplicación tanto a los funcionarios, como al personal laboral, “cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo” (art. 2.2).

 

Esta ley estatal fue dictada en cumplimiento del mandato constitucional preceptuado en el art. 103.3 de la Constitución: "La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a la sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones".


Asimismo, dada la estructura territorial configurada en el bloque de la constitucionalidad (art. 2 y Título VIII de la Ley Fundamental y, en su marco, los Estatutos de Autonomía) y el sistema de distribución de competencias, la regulación de la materia de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas es competencia exclusiva del Estado en los aspectos normativos básicos, pudiendo las Comunidades Autónomas, que hayan asumido estatutariamente competencias en esta materia, dictar legislación de desarrollo de las bases estatales, tal como establece el art. 149. 1. 18ª de la Constitución. En suma, la Ley 53/1984 es una norma estatal, dictada al amparo de los arts. 103.3 y 149.1.18 de la Ley Fundamental y que, por tanto, contiene la normativa básica en la materia (ex. disposición final 1ª), resultando de aplicación directa en todo el territorio nacional, pudiendo ser complementada por la legislación autonómica de desarrollo que, en su caso, dicten aquellas Comunidades Autónomas que hayan asumido en sus Estatutos de Autonomía competencia en materia de función pública o, para el empleo público local.

 

El ámbito de aplicación de la Ley 53/1984 alcanza a todos los empleados públicos dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas territoriales (Administración General del Estado, Administraciones autonómicas, Administraciones locales) y de los organismos públicos de ellas dependientes (Organismos Autónomos, Entidades Públicas Empresariales, otras Entidades de Derecho Público, etc.)

 

Por lo que se refiere al ámbito de las Administraciones Locales, la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local, establece que “los funcionarios al servicio de la Administración local se rigen, en lo no dispuesto por esta Ley, por la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas en los términos del artículo 149.1.18ª de la Constitución”. Asimismo, aunque sin carácter básico (ex. STC 385/1993), el art. 145 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, dispone que: "El régimen de incompatibilidades de los funcionarios de la Administración local es el establecido con carácter general para la función pública en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, y en las normas que se dicten por el Estado para su aplicación a los funcionarios de la Administración local".

 

El mandato contenido en el art. 103.3 de la Constitución, la legislación de incompatibilidades dictada en su cumplimiento, responden, en último término, a la preservación del interés general, encarnado por la Administración Pública. En este sentido, con el establecimiento de un sistema legal de incompatibilidades para los empleados públicos se persigue, en primer lugar, la independencia y neutralidad de éstos.

 

Como ha destacado la jurisprudencia constitucional: «las incompatibilidades de los funcionarios públicos tienden a garantizar su objetividad de actuación, en evitación de relaciones de dependencia perturbadoras, así como su eficacia, procurando la máxima dedicación a las funciones propias de su empleo o cargo, características aquélla y ésta predicables constitucionalmente de la actividad de las Administraciones públicas y, por tanto, exigible también de sus servidores (art. 103 CE)» (STC 73/1997). A estos efectos, la Ley 53/1984 se vertebra sobre la formulación de varias reglas generales que, en su caso, admiten determinadas excepciones, modulaciones o limitaciones.

 

El personal público incluido en el ámbito de aplicación de la Ley, para el ejercicio de una segunda actividad en el sector público o para el ejercicio de actividades privadas, deberá solicitar siempre la correspondiente “autorización” o “reconocimiento” de compatibilidad, salvo que se trate de las actividades privadas consideradas "exceptuadas" (art. 19). Las actividades exceptuadas del régimen de incompatibilidades son:

 

a) Las derivadas de la Administración del patrimonio personal o familiar, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 12 de la presente Ley.

b) La dirección de seminarios o el dictado de cursos o conferencias en Centros oficiales destinados a la formación de funcionarios o profesorado, cuando no tenga carácter permanente o habitual ni supongan más de setenta y cinco horas al año, así como la preparación para el acceso a la función pública en los casos y forma que reglamentariamente se determine.

c) La participación en Tribunales calificadores de pruebas selectivas para ingreso en las Administraciones Públicas.

d) La participación del personal docente en exámenes, pruebas o evaluaciones distintas de las que habitualmente les correspondan, en la forma reglamentariamente establecida.

e) El ejercicio del cargo de presidente, vocal o miembro de juntas rectoras de mutualidades o patronatos de funcionarios, siempre que no sea retribuido.

f) La producción y creación literaria, artística, científica y técnica, así como las publicaciones derivadas de aquéllas, siempre que no se originen como consecuencia de una relación de empleo o de prestación de servicios.

g) La participación ocasional en coloquios y programas en cualquier medio de comunicación social.

h) La colaboración y la asistencia ocasional a congresos, seminarios, conferencias o cursos de carácter profesional.

Y no estando incluida la actividad solicitada en ninguna de las anteriormente referenciadas, se requiere por tanto la autorización, por lo que se debe de analizar la concurrencia de alguna causa de incompatibilidad absoluta o relativa.

 

Así pues, el régimen legal de incompatibilidades se basa en un sistema mixto de incompatibilidades absolutas (en las que no cabe dispensa por la autoridad administrativa competente para el ejercicio de un segundo puesto de trabajo), y de incompatibilidades relativas (en las que, por contra, la autoridad competente, a instancia del interesado, puede autorizar la compatibilidad de otras tareas en el sector público). 


Por lo que respecta a la categoría de las incompatibilidades absolutas, en ellas se encuadra, en primer lugar, la prohibición contenida en el art. 1.3 de la Ley de compatibilizar el puesto público "con el ejercicio de cualquier cargo, profesión o actividad, público o privado, que pueda impedir o menoscabar el estricto cumplimiento de sus deberes o comprometer su imparcialidad o independencia". Se trata de una prohibición teleológica, finalista o de resultado: su objeto es impedir que el empleado público a) incumpla sus deberes, b) comprometa su imparcialidad e independencia.

 

Vamos, pues, a analizar separadamente estos dos elementos que integran la prohibición absoluta de compatibilidad del art. 1.3 de la Ley.

 

1. En primer lugar, el incumplimiento de los deberes del funcionario o empleado público. En este sentido, no se permite el desempeño de otra actividad, pública o privada, que afecte al correcto cumplimiento de los deberes funcionariales, tanto genéricos como singulares del puesto de trabajo, que se contienen en la legislación vigente. Así, entre los deberes genéricos, a modo de ejemplo, es incompatible cualquier actividad que impida el cumplimiento de la jornada de trabajo, que menoscabe los deberes de obediencia jerárquica o de objetividad, etc.

 

2. En segundo lugar, el menoscabo de la imparcialidad e independencia del empleado público afecta principalmente al desempeño de actividades privadas y, en particular, a aquellas relacionadas con la función que realiza en el sector público. En este sentido, los órganos con competencia para reconocer la compatibilidad han de velar por la prevalencia de los intereses públicos y ponderar con extrema cautela aquellas actividades que constituyan zonas mixtas de confluencia de intereses contrapuestos públicos y privados.

 

En la categoría de las incompatibilidades relativas – articulo 12 de la Ley, y en relación con aquellas que pueden removerse mediante autorización expresa de compatibilidad emanada por el órgano competente se incluyen, principalmente:

  1. El desempeño de actividades privadas, incluidas las de carácter profesional, sea por cuenta propia o bajo la dependencia o al servicio de entidades o particulares, en los asuntos en que esté interviniendo, haya intervenido en los dos últimos años o tenga que intervenir por razón del puesto público.

Se incluyen en especial en esta incompatibilidad las actividades profesionales prestadas a personas a quienes se esté obligado a atender en el desempeño del puesto público.

  1. La pertenencia a consejos de administración u órganos rectores de empresas o entidades privadas, siempre que la actividad de las mismas esté directamente relacionada con las que gestione el departamento, organismo o entidad en que preste sus servicios el personal afectado.
  2. El desempeño, por sí o persona interpuesta, de cargos de todo orden en empresas o sociedades concesionarias, contratistas de obras, servicios o suministros, arrendatarias o administradoras de monopolios, o con participación o aval del sector público, cualquiera que sea la configuración jurídica de aquellas.
  3. La participación superior al 10% en el capital de las empresas o sociedades a que se refiere el párrafo anterior.

Supuesto de hecho: personal laboral que solicita la compatibilidad para desarrollar labores informativas en medios de comunicación

Si el motivo de la solicitud de compatibilidad tiene su objeto en el ejercicio de labor informativa en medios de comunicación, es necesario, en primer lugar delimitar el contenido del derecho en la relación laboral, posteriormente determinarlo cuando la relación laboral guarda relación con personal laboral público.

 

En relación a esta cuestión, es decir, en el ejercicio de la libertad de expresión en el marco de las relaciones laborales, es preciso recordar, con carácter previo, que la celebración de un contrato de trabajo no implica en modo alguno la privación para el trabajador de los derechos que la Constitución le reconoce como ciudadano, entre ellos el derecho a difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones [art. 20.1 a) CE], por cuanto las organizaciones empresariales no forman mundos separados y estancos del resto de la sociedad ni la libertad de empresa que establece el art. 38 CE legitima que quienes presten servicios en aquéllas por cuenta y bajo la dependencia de los titulares deban soportar limitaciones injustificadas de sus derechos fundamentales y libertades públicas, que tienen un valor central en el sistema jurídico constitucional [por todas, STC 88/1995].

 

Ahora bien, lo anterior no significa que el ejercicio del derecho a la libertad de expresión del art. 20 CE no esté sometido a límites derivados de la propia relación laboral, pues el contrato entre trabajador y empresario genera un complejo de derechos y obligaciones recíprocas que condiciona, junto a otros, el ejercicio del derecho, de modo que manifestaciones del mismo que en otro contexto pudieran ser legítimas, no tienen por qué serlo necesariamente en el ámbito de dicha relación, dado que todo derecho ha de ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe (SSTC 120/1985, 6/1988, 126/1990 y 4/1996), aunque ello no supone, ciertamente, la existencia de un genérico deber de lealtad con un significado omnicomprensivo de sujeción del trabajador al interés empresarial (SSTC 120/1983, 88/1985, 6/1988, 129/1989, 126/1990, 99/1994, 134/1994, 6/1995, 4/1996, 106/1996 y 186/1996). En este sentido, es necesario preservar el equilibrio entre las obligaciones dimanantes del contrato para el trabajador y el ámbito de su libertad constitucional, pues dada la posición preeminente de los derechos fundamentales, la modulación derivada del contrato de trabajo sólo se producirá en la medida estrictamente imprescindible para el logro del legítimo interés empresarial (STC 99/1994, antes citada)" (F.J. 2º).

 

Por tanto, según reiterada doctrina constitucional, en el conflicto entre las libertades reconocidas en el art. 20 CE y otros derechos y bienes jurídicamente protegidos, no cabe considerar que sean absolutos los derechos y libertades contenidos en la Constitución, pero tampoco puede atribuirse ese carácter absoluto a las limitaciones a que han de someterse esos derechos y libertades (por todas, STC 179/1986), si bien ha de considerarse que las libertades del art. 20 de la Constitución no sólo son derechos fundamentales de cada ciudadano, sino también condición de existencia de la opinión pública libre, indisolublemente unida al pluralismo político, que es su valor fundamental y requisito de funcionamiento del Estado democrático, que, por lo mismo, trascienden el significado común y propio de los demás derechos fundamentales.



Last Updated on Thursday, 11 April 2013 08:10  

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