CUESTIÓN PREVIA

El Tribunal Supremo se ha pronunciado en S 26 diciembre 1996 estableciendo la siguiente doctrina legal: "Las Ordenanzas Municipales reguladoras de las zonas de estacionamiento de vehículos pueden limitar el tiempo máximo que se permita mantener estacionado un vehículo en un mismo lugar situado dentro de aquellas zonas. En los supuestos en que se mantenga estacionado un vehículo en dichas zonas sin autorización o con autorización, pero por encima del máximo tiempo permitido por la Ordenanza Municipal, impidiendo así el equitativo reparto de tales espacios entre los eventuales usuarios, existe habilitación legal para que dicha Ordenanza prevea la aplicación de una medida cautelar consistente en la retirada del vehículo y su traslado al depósito municipal, aparte la posibilidad de que tal actuación pueda ser constitutiva de infracción administrativa determinante de sanción".

La doctrina anterior se basa, según el Tribunal Supremo en diversas consideraciones de las que extraemos las que estimamos más relevantes para el caso que ahora revisamos.

"Consiguientemente, aquellas conductas que, sin causa justificada alguna, bloquean los espacios públicos acotados, poniéndolos al servicio exclusivo de unos pocos usuarios durante un tiempo superior al permitido, personal y unilateralmente determinado, causan así un claro perjuicio -esto es, perturban o entorpecen a quienes circulan por las vías públicas de la ciudad con la legítima aspiración de encontrar un lugar para el estacionamiento temporal-. De esta "perturbación" o "entorpecimiento" se desprenden "habilitaciones normativas"... La Ley de Seguridad Vial en su art. 38.4 dice "el régimen de parada y estacionamiento en vías urbanas se podrá regular por Ordenanza Municipal, pudiendo adoptar las medidas necesarias para evitar el entorpecimiento del tráfico, incluida la retirada del vehículo"

Lo que pretende la ordenanza municipal es la ordenación del estacionamiento de vehículos en las vías públicas con la finalidad de la consecución de un mayor equilibrio entre la oferta y la demanda de aparcamiento en las distintas zonas de la ciudad y por tanto, constituye una auténtica disposición en materia de tráfico y ordenación vial, y sus infracciones, infracciones al régimen de ordenación y regulación de la parada y estacionamiento en las vías urbanas, es si la misma respeta el principio de reserva legal exigido por nuestra Constitución y, para ello, resulta preciso hacer un breve recurrido sobre las normas legales que le sirven de cobertura.

Pues bien, en principio debe comenzarse señalando que el artículo 25 2 g) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local atribuye al Municipio competencia, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en materia de "estacionamientos de vehículos y movilidad". Dicho precepto es desarrollado en el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, que en su artículo 7 apartados a) y b) atribuye a los municipios entre otras competencias las siguientes:

“a) La ordenación y el control del tráfico en las vías urbanas de su titularidad, así como su vigilancia por medio de agentes propios, la denuncia de las infracciones que se cometan en dichas vías y la sanción de las mismas cuando no esté expresamente atribuida a otra Administración.

b) La regulación mediante Ordenanza Municipal de Circulación, de los usos de las vías urbanas, haciendo compatible la equitativa distribución de los aparcamientos entre todos los usuarios con la necesaria fluidez del tráfico rodado y con el uso peatonal de las calles, así como el establecimiento de medidas de estacionamiento limitado, con el fin de garantizar la rotación de los aparcamientos, prestando especial atención a las necesidades de las personas con discapacidad que tienen reducida su movilidad y que utilizan vehículos, todo ello con el fin de favorecer su integración social”

Esta competencia genérica, que atribuye un indudable poder normativo a los municipios, encuentra en el tema que aquí nos interesa ulteriores concreciones, como lo es la prevista en el artículo 38.4, en el que dentro de la Sección 7ª, dedicada a la "parada y estacionamiento", establece que "El régimen de parada y estacionamiento en vías urbanas se regulará por Ordenanza Municipal, pudiendo adoptarse las medidas necesarias para evitar el entorpecimiento del tráfico, entre ellas, limitaciones horarias de duración del estacionamiento, así como las medidas correctoras precisas incluida la retirada del vehículo o la inmovilización del mismo cuando no se halle provisto de título que habilite el estacionamiento en zonas limitadas en tiempo o excedan de la autorización concedida hasta que se logre la identificación del conductor”. Asimismo, con posterioridad recoge la Ley un precepto que es de carácter general, pero indudablemente aplicable al tema que nos ocupa cual es el previsto en el artículo 53 en el que se señala que "todos los usuarios están obligados a obedecer las señales de circulación que establezcan una obligación o prohibición y a adaptar su comportamiento al mensaje del resto de las señales reglamentarias que se encuentren por las vías que circulan". Por último, señalar que a las infracciones y sanciones se dedican los artículos 65 y siguientes, en el primero de los cuales se señala que son infracciones "las acciones u omisiones contrarias a esta Ley o a los reglamentos que la desarrollan”.

En definitiva, las entidades locales gozan de una potestad de ordenanza y de una potestad sancionadora, de modo que podrán promulgar ordenanzas que no estén en oposición con la Ley, siempre que no excedan del ámbito previsto en la Ley de cobertura y que de otro modo se llegaría a negar la propia autonomía que la Constitución establece, valora y garantiza, y ello porque no puede ignorarse que la ordenanza tiene carácter reglamentario y la Constitución es clara al exigir rango legal en materia de infracciones y sanciones administrativas -como señala la doctrina la autonomía local no excluye la reserva de ley y aún puede decirse que la presupone en la medida que, es la ley la que determina en cada caso el concreto ámbito material que se imputa a los entes locales-, sin embargo, a la hora de valorar la suficiencia de la remisión, no es posible ignorar el destinatario de la misma. Así, debe tenerse en cuenta que el poder de ordenanza o reglamentario local, proviene de Administraciones públicas legitimadas democráticamente, por lo que sí el propio Tribunal Constitucional viene a admitir la relatividad del alcance de reserva de ley cuando afecta a relaciones especiales de sujeción -entre otras, SSTC 21/1987 y 69/1989, este Tribunal estima que al menos en igual medida deben suavizarse las exigencias del principio de legalidad cuando el destinatario de la remisión es una Administración Pública, que, como hemos dicho, participa de legitimación democrática.

SUPUESTO DE HECHO OBJETO DE ESTUDIO

El objeto del presente estudio consiste en la apertura de un procedimiento sancionador por estacionar en lugares habilitados por la autoridad municipal como estacionamiento con limitación horaria, sin colocar el distintivo que lo autoriza debemos de partir de las Sentencias de 27 de Mayo de 1997 y de 16 de marzo de 1998 del TSJ de Castilla-La Mancha Sala de lo Contencioso-Administrativo que de manera acertada exponen que “el ticket no es un documento expedido nominativamente a favor de un vehículo concreto y determinado, por lo que resulta razonable la exigencia que desarrolla la Ordenanza reguladora de este tipo de estacionamiento de que el ticket se coloque en el vehículo de forma visible, en la parte interior del parabrisas, de modo que se si no se hiciera así se entenderá que el vehículo carece del mismo, ya que de otra manera se podría aportar el expedido para otro vehículo, debiendo darse prevalencia al testimonio del empleado de la empresa en cuanto a que el vehículo no presentaba el ticket al no quedar desvirtuado eficazmente”. Se rectificaba así el criterio de la Sentencia de 13 de noviembre de 1996 en la cual estimaba el recurso al razonar que la infracción imputada era el estacionamiento en lugar controlado y limitado careciendo de ticket, y no estacionar con el ticket no visible, sin que se pueda por un bando de Alcaldía integrar el contenido de la falta recogida en la ordenanza que tiene como presupuesto la carencia del ticket.

La colocación del distintivo implica el hacerlo en lugar visible pues de otro modo se haría ineficaz el control de la limitación horaria con este medio: si el distintivo sirve para distinguir o reconocer por lo que ha de establecer o recoger las características o condiciones que han de observarse para comprobar que se cumplen las limitaciones impuestas en la zona al estacionamiento se hace evidente que deberá situarse en lugar del vehículo que permita su observación y comprobación. Por otro lado la conducta típica no es dejar de obtener el distintivo sino no colocarlo por lo que puede ser objeto de sanción la conducta de conductor que solicita y obtiene el distintivo pero no lo coloca en el vehículo. No cabe duda por tanto que al ser hecho típico la no colocación del distintivo en lugar visible, esto motiva la incoación de un procedimiento sancionador, al encontrarnos ante una infracción leve -obviamente no es grave pues no se trata de una parada o estacionamiento en lugar peligroso o que obstaculice gravemente el tráfico- en cuanto vulneración de la normativa dictada por el municipio, en uso de la facultad que le otorga el texto articulado de la Ley de Tráfico, de, regulación y ordenación municipal de la parada y estacionamiento en las vías urbanas y, por ende, de aquellas que obligan al respeto de las señales que establezcan una obligación o una prohibición como las que se establece en la ordenanza.

Si bien es cierto que el Tribunal Constitucional y la jurisprudencia en general, rechaza en materia sancionadora la posibilidad de remisión normativa de forma abstracta y genérica, sin embargo, la normativa contenida en la ordenanza, es claramente dependiente de la norma legal que la posibilita, por lo que no se estima que la incoación de expediente sancionador vulnere el principio de legalidad, pues no se trata del cobro de un precio público, sino de la incoación de un procedimiento sancionador derivado de una conducta típica. En este sentido es importante poner de manifiesto lo preceptuado en la S 11-9-2001 dictada por TSJ de Castilla-La Mancha Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 2ª, nº 597/2001, rec. 1350/1998, que entre otros pronunciamientos expone: “artículo 25.1 de la Constitución establece que "Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento". El Tribunal Constitucional en la Sentencia 145/1993, de 26 de abril (RTC 1993145), entre otras, señala, respecto al principio contenido en este precepto que el derecho fundamental enunciado en el artículo 25.1 de la Constitución , incorpora la regla "nullum crimen nulla poena sine lege" y comprende una doble garantía: la primera, de orden material y alcance absoluto, que refleja la especial trascendencia del principio de seguridad jurídica y supone la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos que permitan predecir con suficiente grado de certeza aquellas conductas y a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sanción, siendo la segunda de carácter formal, relativa a la existencia de rango adecuado en las normas tipificadoras de las infracciones y reguladoras de las sanciones. Por su parte, el Tribunal Supremo, en sentencias como las de 24 y 28 de enero, 7 y 9 de diciembre de 1994; y señala que el artículo 25.1 de la Constitución , al exigir que las infracciones y sanciones administrativas se apliquen "según la legislación vigente", establece el principio de reserva de ley en la materia, según el cual la tipificación de las infracciones administrativas y la fijación de las sanciones correspondientes deben encontrarse reguladas y debidamente predeterminadas por normas con rango de ley, sin que, a partir de la entrada en vigor de la Constitución, los reglamentos tengan potestad normativa para crear nuevas infracciones, establecer nuevas sanciones o alterar las existentes con anterioridad, salvo que exista una norma legal que delimite o configure, con la suficiente certeza y precisión (principio de "lex certa"), el contenido y alcance de tales infracciones y sanciones - que defina con elementos que puedan calificarse de precisos una conducta típica equivalente a la regulada por la norma reglamentaria y que delimite las sanciones aplicables de un modo que permita el ulterior desarrollo por vía reglamentaria de dicha normativa-. De conformidad con todo ello, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en su artículo 129 dispone que "1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del Ordenamiento Jurídico previstas como tales infracciones por una Ley. 2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley. 3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes".

En definitiva no puede afirmarse que la incoación de un expediente sancionador derivado de una denuncia interpuesta por un agente regulador de la zona azul, es nulo de pleno derecho, todo ello en base a que el artículo 25.2 g) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local atribuye al municipio, competencia, en los términos de la legislación del Estado y de las comunidades autónomas, en materia de «ordenación del tráfico de vehículos. Dicho precepto es desarrollado en el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, que en su artículo 7 apartados a) y b) atribuye a los municipios entre otras competencias «la ordenación y control del tráfico en las vías urbanas de su titularidad, así como la vigilancia por medio de agentes propios, la denuncia de las infracciones que se cometan en dichas vías y la sanción de las mismas cuando no esté expresamente atribuida a otra Administración» y «la regulación mediante disposición de carácter general, de los usos de las vías urbanas, haciendo compatible la distribución de los aparcamientos entre todos los usuarios, con la necesaria fluidez del tráfico rodado y con el uso peatonal de las calles.

En cuanto que la denuncia no ha sido formulada por agente de la Policía Local o agente alguno de la autoridad ni autoridad competente alguna, según dispone el art 3 del Reglamento de Procedimiento Sancionador en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, el TSJ de Castilla-La Mancha Sala de lo Contencioso Administrativo, sec. 2ª, S 30-9-2000, nº 833/2000, rec. 2451/1997, ha establecido de manera meridiana que “si bien es verdad que los empleados controladores del concesionario realizan funciones de control y vigilancia inherentes a la utilización de dichos espacios públicos así delimitados y consecuentemente no están realizando funciones propias de la Policía Local, sino funciones particulares, y por eso su denuncia no tiene el mismo valor que la denuncia de los agentes de la Policía Local, ni está investida de la presunción de certeza o veracidad derivada de la imparcialidad e independencia aneja al ejercicio de aquellas funciones policiales (art. 76 de la LTSV), sin embargo no puede negarse a la misma cuando menos el mismo valor que la que puede realizar un particular cualquiera (como establece el art. 75. 1 de la LTSV), y por lo tanto dicha denuncia ratificada puede ser valorada como una prueba más, aunque sin mayor valor que las demás, de los hechos denunciados, la que conjugada con los demás elementos aportados en el procedimiento, es apta junto a los mismos para desvirtuar el derecho fundamental a la presunción de inocencia”

En este sentido la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de septiembre de 1999 declara que no es admisible el criterio de reputar carente de todo valor la denuncia efectuada por un Controlador de Tráfico a los efectos de acreditar una infracción de este tipo, como no lo sería el privar de valor a la denuncia efectuada por cualquier particular que observe la comisión de la misma. Con carácter general el art. 75 de la Ley de Seguridad Vial prevé que el procedimiento sancionador sobre la materia puede incoarse, tanto de oficio, como a instancia de los agentes de la autoridad encargados del servicio de vigilancia del tráfico, o de cualquier otra persona que tenga conocimiento directo de los hechos. La denuncia de quien tuviere ese conocimiento será siempre un elemento probatorio a tener en cuenta, conjugándolo con el resto de las circunstancias que puedan dar o negar verosimilitud a la misma y constituyendo un elemento de valoración discrecional -aunque razonablemente apreciada- por parte del órgano administrativo al que competa sancionar el hecho, valoración en todo caso revisable por el Tribunal de instancia en la posterior vía jurisdiccional. En otras palabras, solo se vulnerará el derecho a la presunción de inocencia del denunciado si se atribuye valor probatorio a la exclusiva denuncia formulada por persona que no es agente de la autoridad, carente por tanto de presunción de veracidad, sin que la misma haya sido ratificada por el denunciante, y aparezca como exclusivo elemento probatorio.

En conclusión y a resultas del expediente sancionador que se incoe, y atendiendo a las circunstancias de cada proceso en concreto donde se mantengan versiones contradictorias del testigo denunciante y denunciado, valorando la racionalidad y verosimilitud de las manifestaciones hechas por uno y otro y aquilatando la transparencia de los distintos argumentos contrapuestos, se podrá finalmente llegar a la convención por el órgano instructor del expediente sancionador sobre la necesidad o no de la atribución de una sanción por la comisión del supuesto típico. 

Para la elaboración del presente artículo se ha tenido en cuenta la siguiente: