El régimen jurídico de las incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas se encuentra en la actualidad regulado por la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, siendo de aplicación tanto a los funcionarios, como al personal laboral, “cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo” (art. 2.2).

 Esta ley estatal fue dictada en cumplimiento del mandato constitucional preceptuado en el art. 103.3 de la Constitución: "La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a la sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones".

Asimismo, dada la estructura territorial configurada en el bloque de la constitucionalidad (art. 2 y Título VIII de la Ley Fundamental y, en su marco, los Estatutos de Autonomía) y el sistema de distribución de competencias, la regulación de la materia de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas es competencia exclusiva del Estado en los aspectos normativos básicos, pudiendo las Comunidades Autónomas, que hayan asumido estatutariamente competencias en esta materia, dictar legislación de desarrollo de las bases estatales, tal como establece el art. 149. 1. 18ª de la Constitución. En suma, la Ley 53/1984 es una norma estatal, dictada al amparo de los arts. 103.3 y 149.1.18 de la Ley Fundamental y que, por tanto, contiene la normativa básica en la materia (ex. disposición final 1ª), resultando de aplicación directa en todo el territorio nacional, pudiendo ser complementada por la legislación autonómica de desarrollo que, en su caso, dicten aquellas Comunidades Autónomas que hayan asumido en sus Estatutos de Autonomía competencia en materia de función pública o, para el empleo público local.

 El ámbito de aplicación de la Ley 53/1984 alcanza a todos los empleados públicos dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas territoriales (Administración General del Estado, Administraciones autonómicas, Administraciones locales) y de los organismos públicos de ellas dependientes (Organismos Autónomos, Entidades Públicas Empresariales, otras Entidades de Derecho Público, etc.)

 Por lo que se refiere al ámbito de las Administraciones Locales, la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local, establece que “los funcionarios al servicio de la Administración local se rigen, en lo no dispuesto por esta Ley, por la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas en los términos del artículo 149.1.18ª de la Constitución”. Asimismo, aunque sin carácter básico (ex. STC 385/1993), el art. 145 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, dispone que: "El régimen de incompatibilidades de los funcionarios de la Administración local es el establecido con carácter general para la función pública en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, y en las normas que se dicten por el Estado para su aplicación a los funcionarios de la Administración local".

 El mandato contenido en el art. 103.3 de la Constitución, la legislación de incompatibilidades dictada en su cumplimiento, responden, en último término, a la preservación del interés general, encarnado por la Administración Pública. En este sentido, con el establecimiento de un sistema legal de incompatibilidades para los empleados públicos se persigue, en primer lugar, la independencia y neutralidad de éstos.

 Como ha destacado la jurisprudencia constitucional: «las incompatibilidades de los funcionarios públicos tienden a garantizar su objetividad de actuación, en evitación de relaciones de dependencia perturbadoras, así como su eficacia, procurando la máxima dedicación a las funciones propias de su empleo o cargo, características aquélla y ésta predicables constitucionalmente de la actividad de las Administraciones públicas y, por tanto, exigible también de sus servidores (art. 103 CE)» (STC 73/1997). A estos efectos, la Ley 53/1984 se vertebra sobre la formulación de varias reglas generales que, en su caso, admiten determinadas excepciones, modulaciones o limitaciones.

 El personal público incluido en el ámbito de aplicación de la Ley, para el ejercicio de una segunda actividad en el sector público o para el ejercicio de actividades privadas, deberá solicitar siempre la correspondiente “autorización” o “reconocimiento” de compatibilidad, salvo que se trate de las actividades privadas consideradas "exceptuadas" (art. 19). Las actividades exceptuadas del régimen de incompatibilidades son:

a) Las derivadas de la Administración del patrimonio personal o familiar, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 12 de la presente Ley.

b) La dirección de seminarios o el dictado de cursos o conferencias en Centros oficiales destinados a la formación de funcionarios o profesorado, cuando no tenga carácter permanente o habitual ni supongan más de setenta y cinco horas al año, así como la preparación para el acceso a la función pública en los casos y forma que reglamentariamente se determine.

c) La participación en Tribunales calificadores de pruebas selectivas para ingreso en las Administraciones Públicas.

d) La participación del personal docente en exámenes, pruebas o evaluaciones distintas de las que habitualmente les correspondan, en la forma reglamentariamente establecida.

e) El ejercicio del cargo de presidente, vocal o miembro de juntas rectoras de mutualidades o patronatos de funcionarios, siempre que no sea retribuido.

f) La producción y creación literaria, artística, científica y técnica, así como las publicaciones derivadas de aquéllas, siempre que no se originen como consecuencia de una relación de empleo o de prestación de servicios.

g) La participación ocasional en coloquios y programas en cualquier medio de comunicación social.

h) La colaboración y la asistencia ocasional a congresos, seminarios, conferencias o cursos de carácter profesional.

Y no estando incluida la actividad solicitada en ninguna de las anteriormente referenciadas, se requiere por tanto la autorización, por lo que se debe de analizar la concurrencia de alguna causa de incompatibilidad absoluta o relativa.

 Así pues, el régimen legal de incompatibilidades se basa en un sistema mixto de incompatibilidades absolutas (en las que no cabe dispensa por la autoridad administrativa competente para el ejercicio de un segundo puesto de trabajo), y de incompatibilidades relativas (en las que, por contra, la autoridad competente, a instancia del interesado, puede autorizar la compatibilidad de otras tareas en el sector público). 

Por lo que respecta a la categoría de las incompatibilidades absolutas, en ellas se encuadra, en primer lugar, la prohibición contenida en el art. 1.3 de la Ley de compatibilizar el puesto público "con el ejercicio de cualquier cargo, profesión o actividad, público o privado, que pueda impedir o menoscabar el estricto cumplimiento de sus deberes o comprometer su imparcialidad o independencia". Se trata de una prohibición teleológica, finalista o de resultado: su objeto es impedir que el empleado público a) incumpla sus deberes, b) comprometa su imparcialidad e independencia.

 Vamos, pues, a analizar separadamente estos dos elementos que integran la prohibición absoluta de compatibilidad del art. 1.3 de la Ley.

1. En primer lugar, el incumplimiento de los deberes del funcionario o empleado público. En este sentido, no se permite el desempeño de otra actividad, pública o privada, que afecte al correcto cumplimiento de los deberes funcionariales, tanto genéricos como singulares del puesto de trabajo, que se contienen en la legislación vigente. Así, entre los deberes genéricos, a modo de ejemplo, es incompatible cualquier actividad que impida el cumplimiento de la jornada de trabajo, que menoscabe los deberes de obediencia jerárquica o de objetividad, etc.

2. En segundo lugar, el menoscabo de la imparcialidad e independencia del empleado público afecta principalmente al desempeño de actividades privadas y, en particular, a aquellas relacionadas con la función que realiza en el sector público. En este sentido, los órganos con competencia para reconocer la compatibilidad han de velar por la prevalencia de los intereses públicos y ponderar con extrema cautela aquellas actividades que constituyan zonas mixtas de confluencia de intereses contrapuestos públicos y privados.

En la categoría de las incompatibilidades relativas – articulo 12 de la Ley, y en relación con aquellas que pueden removerse mediante autorización expresa de compatibilidad emanada por el órgano competente se incluyen, principalmente:

1. El desempeño de actividades privadas, incluidas las de carácter profesional, sea por cuenta propia o bajo la dependencia o al servicio de entidades o particulares, en los asuntos en que esté interviniendo, haya intervenido en los dos últimos años o tenga que intervenir por razón del puesto público.

Se incluyen en especial en esta incompatibilidad las actividades profesionales prestadas a personas a quienes se esté obligado a atender en el desempeño del puesto público.

1. La pertenencia a consejos de administración u órganos rectores de empresas o entidades privadas, siempre que la actividad de las mismas esté directamente relacionada con las que gestione el departamento, organismo o entidad en que preste sus servicios el personal afectado.
2. El desempeño, por sí o persona interpuesta, de cargos de todo orden en empresas o sociedades concesionarias, contratistas de obras, servicios o suministros, arrendatarias o administradoras de monopolios, o con participación o aval del sector público, cualquiera que sea la configuración jurídica de aquellas.
3. La participación superior al 10% en el capital de las empresas o sociedades a que se refiere el párrafo anterior.

Supuesto de hecho: personal laboral que solicita la compatibilidad para desarrollar labores informativas en medios de comunicación

Si el motivo de la solicitud de compatibilidad tiene su objeto en el ejercicio de labor informativa en medios de comunicación, es necesario, en primer lugar delimitar el contenido del derecho en la relación laboral, posteriormente determinarlo cuando la relación laboral guarda relación con personal laboral público.

En relación a esta cuestión, es decir, en el ejercicio de la libertad de expresión en el marco de las relaciones laborales, es preciso recordar, con carácter previo, que la celebración de un contrato de trabajo no implica en modo alguno la privación para el trabajador de los derechos que la Constitución le reconoce como ciudadano, entre ellos el derecho a difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones [art. 20.1 a) CE], por cuanto las organizaciones empresariales no forman mundos separados y estancos del resto de la sociedad ni la libertad de empresa que establece el art. 38 CE legitima que quienes presten servicios en aquéllas por cuenta y bajo la dependencia de los titulares deban soportar limitaciones injustificadas de sus derechos fundamentales y libertades públicas, que tienen un valor central en el sistema jurídico constitucional [por todas, STC 88/1995].

Ahora bien, lo anterior no significa que el ejercicio del derecho a la libertad de expresión del art. 20 CE no esté sometido a límites derivados de la propia relación laboral, pues el contrato entre trabajador y empresario genera un complejo de derechos y obligaciones recíprocas que condiciona, junto a otros, el ejercicio del derecho, de modo que manifestaciones del mismo que en otro contexto pudieran ser legítimas, no tienen por qué serlo necesariamente en el ámbito de dicha relación, dado que todo derecho ha de ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe (SSTC 120/1985, 6/1988, 126/1990 y 4/1996), aunque ello no supone, ciertamente, la existencia de un genérico deber de lealtad con un significado omnicomprensivo de sujeción del trabajador al interés empresarial (SSTC 120/1983, 88/1985, 6/1988, 129/1989, 126/1990, 99/1994, 134/1994, 6/1995, 4/1996, 106/1996 y 186/1996). En este sentido, es necesario preservar el equilibrio entre las obligaciones dimanantes del contrato para el trabajador y el ámbito de su libertad constitucional, pues dada la posición preeminente de los derechos fundamentales, la modulación derivada del contrato de trabajo sólo se producirá en la medida estrictamente imprescindible para el logro del legítimo interés empresarial (STC 99/1994, antes citada)" (F.J. 2º).

Por tanto, según reiterada doctrina constitucional, en el conflicto entre las libertades reconocidas en el art. 20 CE y otros derechos y bienes jurídicamente protegidos, no cabe considerar que sean absolutos los derechos y libertades contenidos en la Constitución, pero tampoco puede atribuirse ese carácter absoluto a las limitaciones a que han de someterse esos derechos y libertades (por todas, STC 179/1986), si bien ha de considerarse que las libertades del art. 20 de la Constitución no sólo son derechos fundamentales de cada ciudadano, sino también condición de existencia de la opinión pública libre, indisolublemente unida al pluralismo político, que es su valor fundamental y requisito de funcionamiento del Estado democrático, que, por lo mismo, trascienden el significado común y propio de los demás derechos fundamentales.

En cuanto al ejercicio de la libertad de información en el ámbito laboral, que el Tribunal Constitucional en sus sentencias SSTC 6/1988 y 143/1991 definidoras de la configuración del ejercicio del legítimo derecho de libertad de expresión ejercido por los trabajadores- considera que en atención a la relevancia pública de la materia, esto es, a información referida a irregularidades en un servicio público y de público interés, la oposición entre el deber contractual de buena fe y el derecho constitucional a la libertad de expresión quedan totalmente difuminados.

La STC 6/1988 manifestó cómo la buena fe contractual en el seno de la relación laboral no puede servir para imponer al trabajador obligaciones que, lejos de tener relación con su prestación de trabajo, supondrían desviaciones de la normalidad por referencia a la reacción que a todos los ciudadanos cumple de hacer valer las normas del ordenamiento o de hacer llegar a la opinión pública la existencia de anomalías que pudieran llegar a poner en peligro el principio de responsabilidad que pesa sobre todos los poderes públicos.

En cuanto a la repercusión de este derecho en un trabajador laboral de la administración local, el Tribunal Constitucional ha diferenciado la amplitud de ejercicio de los derechos reconocidos en el art. 20 CE según se trate de libertad de expresión (en el sentido de la emisión de juicio y opiniones) y libertad de información (en cuanto a la manifestación de hechos). Con relación a la primera, al tratarse de la formulación de opiniones y creencias personales, sin pretensión de sentar hechos o afirmar datos objetivos, dispone de un campo de acción que viene delimitado por la ausencia de expresiones indudablemente injuriosas y que resulten innecesarias para la exposición de las mismas y que no contravengan otros valores constitucionales o derechos fundamentales, tales como la igualdad, dignidad (STC 214/1991) o el derecho a la intimidad.

En este sentido, los pensamientos, ideas, opiniones o juicios de valor, a diferencia de lo que ocurre con los hechos, no se prestan, por su naturaleza abstracta, a una demostración de su exactitud y ello hace que al que ejercita la libertad de expresión no le sea exigible la prueba de la verdad o diligencia en su averiguación, y, por tanto, respecto del ejercicio de la libertad de expresión no opera el límite interno de veracidad (por todas, STC 107/1988). Conviene recordar también la doctrina constitucional sobre estos derechos, según la cual las afirmaciones erróneas son inevitables en un debate libre, de forma que, de imponerse la verdad como condición esencial para el reconocimiento del derecho, la única garantía de la seguridad jurídica sería el silencio, habiendo dictaminado la STC 6/1988 que «cuando la Constitución requiere que la información sea veraz no está tanto privando de protección a las informaciones que puedan resultar erróneas -o, sencillamente, no probadas en juicio- cuanto estableciendo un específico deber de diligencia sobre el informador, a quien se le puede y debe exigir que lo que transmite como hechos haya sido objeto de previo contraste con datos objetivos, privándose, así, de la garantía constitucional a quien defraudando el derecho de todos a la información, actúe con menosprecio de la veracidad o falsedad de lo comunicado».

En la materia de la libertad de expresión de los funcionarios públicos y las peculiaridades que puede presentar para ellos el derecho reconocido en el artículo 20.1.a de la Constitución, se ha ido elaborando una doctrina por el Tribunal Constitucional, quizás sea en las sentencias TC 81/1983 y 29/2000 donde con mayor profundidad y detenimiento se ha analizado la libertad de expresión referida a los funcionarios públicos y se han marcado los limites que antes han quedado señalados como criterios de ponderación.

La sentencia del Tribunal Constitucional 81/1983, de 10 de octubre argumenta sobre dicha cuestión en el siguiente sentido: "El fondo del asunto consiste en la ponderación del ejercicio que un funcionario público ha hecho de determinados derechos que la Constitución le reconoce. En una primera etapa del constitucionalismo europeo, simultánea a la construcción de un modelo de burocracia creciente, pero no debidamente racionalizada, solía exigirse a los funcionarios públicos una fidelidad silente y acrítica respecto a instancias políticas superiores y, por consiguiente, una renuncia (cuando no se regulaban prohibiciones expresas) al uso de determinadas libertades y derechos, todo lo cual había de admitirse si no quería el funcionario caer en la temida situación del cesante. En la actualidad, y en concreto en nuestro país al menos a partir de la entrada en vigor de la Constitución de 1978, la situación es muy distinta.

Conquistas históricas como la racionalización del ingreso en la función pública, como la inamovilidad del funcionario en su empleo, así como la consagración constitucional de los principios del art. 103.1 y 3, y la de los derechos de los arts. 23.2, 20.1.a) y 28.1 CE, que luego analizaremos, son factores que de forma convergente contribuyen a esbozar una situación del funcionario en orden a la libertad de opinión y a la de sindicación mucho más próxima a la del simple ciudadano. También éste en el ejercicio de sus derechos fundamentales y libertades públicas encuentra límites, pues en ningún derecho carece de ellos, pero el funcionario se encuentra, además, con otros limites derivados de su condición de tal. Como por otra parte no todos los funcionarios cumplen los mismos servicios ni todos los Cuerpos poseen un mismo grado de jerarquización ni de disciplina interna, todos esos y otros factores (como, por ejemplo, que el funcionario actúe en su cualidad de tal o en su condición de simple ciudadano) han sido tenidos en cuenta por la jurisprudencia de otros países para determinar hasta dónde deben llegar las restricciones a algunos derechos y libertades de funcionarios públicos.

Fruto de esa labor de interpretación casuística, la doctrina y la jurisprudencia suelen admitir que algunos de los criterios utilizables con tal fin son el de comprobar si la supuesta transgresión de un limite en el ejercicio de un derecho fundamental de libertad pública pone o no públicamente en entredicho la autoridad de sus superiores jerárquicos, y el de si tal actuación compromete el buen funcionamiento del servicio".

Asimismo la sentencia TC 29/2000, de 31 de enero, recalcó la anterior doctrina en el sentido de razonar que "este Tribunal, en relación con los derechos fundamentales de los funcionarios públicos, ha declarado que los derechos fundamentales de libertad de expresión y de libertad sindical encuentran, además de los limites que son generales o comunes a todos los ciudadanos, los que pueden imponerse al funcionario por su condición de tal, ya sea en virtud del grado de jerarquización o disciplina interna a que estén sometidos, que puede ser diferente en cada Cuerpo o categoría funcionarial según actúen en calidad de ciudadanos o de funcionarios, ya en razón de otros factores que hayan de apreciarse en cada caso, con el fin de comprobar si la supuesta transgresión de los limites en el ejercicio de un derecho fundamental pone o no públicamente en entredicho la autoridad de sus superiores jerárquicos, y de si tal actuación compromete el buen funcionamiento del servicio (SSTC 81/1983, de 10 de octubre; 141/1985, de 22 de octubre; 69/1989, de 20 de abril; 143/1991, de 1 de julio; 293/1993, de 18 de octubre; 273/1994, de 17 de octubre; 85/1995, de 6 de junio; 127/1995, de 25 de julio; 17/1996, de 7 de febrero, y 202/1997, de 25 de noviembre)".

En definitiva, el desarrollo de una labor informativa, efectuada por un personal adscrito a una administración publica se encuentra sometido a determinados límites, algunos de los cuales son generales y comunes a todos los ciudadanos y otros, además, pueden imponerse a los funcionarios públicos en su condición de tales, ya sea en virtud del grado de jerarquización o disciplina interna a que estén sometidos, que puede ser diferente en cada Cuerpo o categoría funcionarial, ya sea según actúen en calidad de ciudadanos o de funcionarios, ya en razón de otros factores que hayan de apreciarse en cada caso, con el fin de comprobar si la supuesta labor transgrede los límites del ejercicio de un derecho fundamental, como es la libertad de expresión, como por ejemplo poniendo públicamente en entredicho la autoridad de sus superiores, y el de si tal actuación compromete el buen funcionamiento del servicio. Pero en ningún caso, por la condición de desarrollo de su labor como empleado público, se deba de interpretar restrictivamente en el sentido que los principios de jerarquía y subordinación, excluyan toda libertad de expresión o información, siempre que la misma se efectué con la mesura necesaria para no incurrir en la vulneración del respeto debido a los mismos y para no poner en peligro el buen funcionamiento del servicio.

Supuesto de hecho: personal laboral que solicita la compatibilidad para desarrollar labores informativas en medios de comunicación ostentando asimismo la condición de delegado sindical

Otro aspecto a analizar es si la persona que solicita la compatibilidad para el ejercicio de labores informativas en medios de comunicación, ostenta asimismo la condición de delegado sindical. En este sentido, analizamos los límites de la libertad de expresión e información en un delegado sindical.

Por lo que respecta al derecho de libertad sindical hay que señalar que efectivamente no puede desconocerse que las secciones sindicales y los órganos de representación de los trabajadores de una empresa (o de una administración pública), tienen reconocidas una serie de competencias para el ejercicio de sus funciones sindicales de representación y que están amparadas por el derecho a la libertad sindical reconocido en el artículo 28.1 de la Constitución, desarrollado a través de la Ley Orgánica 11/1985. Entre dichas funciones figura la del deber de mantener informados a sus representados en todos los temas y cuestiones que directa o indirectamente tengan o puedan tener repercusión en las relaciones laborales, como ha señalado la STC 213/2002, de 11 de noviembre 2002.

Por su parte, el Tribunal Constitucional recoge en su sentencia 70/2003 "ningún derecho, ni siquiera los derechos fundamentales, es absoluto o ilimitado. Unas veces el propio precepto constitucional que lo consagra ya establece explícitamente los límites; en otras ocasiones, éstos derivan de la necesidad de preservar otros derechos o bienes constitucionalmente dignos de tutela (TC SS 11/1981, de 8 de abril, 2/1982, de 29 de enero, 91/1993, de 15 de marzo, 110/1994, de 11 de abril, 52/1995, de 23 de febrero, 37/1998, de 17 de febrero)".

La libertad sindical no constituye, evidentemente, una excepción a esta regla (STC 81/1983, de 10 de octubre, 94/1995, de 19 de junio, 127/1995, de 25 de julio), por lo que corresponde ponderar los intereses enfrentados y en atención a las circunstancias concurrentes, determinar qué interés merece mayor protección. Y en esta ponderación de intereses, un elemento a tener en cuenta es el ámbito de la difusión de la información y otro es el de guardar sigilo profesional en aquellas materias en las que legalmente proceda.

Conclusiones

El ejercicio de la actividad de informar en medios de comunicación por un funcionario público o por un personal laboral de una administración, a priori, y analizando cada supuesto es claro que no debe de ser declarado incompatible. Únicamente podría afectarle si se dieran las circunstancias de encontrarse en un destino relacionado con la comunicación del ente público y sólo respecto de su intervención en la publicación de asuntos relacionados directamente con las materias que deba informar, o sólo si sus actividades privadas pueden suponer coincidencia de horario con su puesto de trabajo.

No obstante, debe ser tenido en cuenta por cualquier solicitante de compatibilidad, ya sea funcionario público o personal laboral, que el artículo 109.1 de la Ley 4/2011, de 10 de marzo, del Empleo Público de Castilla-La Mancha establece que el personal empleado público de las Administraciones públicas de Castilla-La Mancha debe ajustar su actuación a los principios y reglas previstos en los artículos 52 a 54 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, así como a los previstos en otras normas.

El artículo 53 del Estatuto Básico del Empleado Público establece una serie de principios éticos, siendo directamente aplicables al presente supuesto los siguientes:
- Ajustarán su actuación a los principios de lealtad y buena fe con la Administración en la que prestan sus servicios…
- Se abstendrán en aquellos asuntos en los que tengan un interés personal, así como de toda actividad privada o interés que pueda suponer un riesgo de plantear conflictos de intereses con su puesto público.
- Ejercerán sus atribuciones según el principio de dedicación al servicio público absteniéndose no solo de conductas contrarias al mismo, sino también de cualesquiera otras que comprometan la neutralidad en el ejercicio de los servicios públicos.
- Guardarán secreto de las materias clasificadas u otras cuya difusión esté prohibida legalmente, y mantendrán la debida discreción sobre aquellos asuntos que conozcan por razón de su cargo, sin que puedan hacer uso de la información obtenida para beneficio propio o de terceros, o en perjuicio del interés público.

Por tanto, la labor de información deberá de efectuarse garantizándose que la misma no se desarrollará influenciada por intereses generales mediatizados o influidos por sus propios intereses particulares y guardando el obligado deber de sigilo y secreto profesional en aquellas materias en las que por razón de su puesto, hubiera tenido conocimiento, así como que la actividad solicitada la deberá de desarrollar, con estricto cumplimiento de sus deberes, y sobre todo con escrupuloso respeto al horario asignado a su puesto de trabajo.